On the necessity to vest a prosecutor with a right to open a criminal case

Spirin Aleksandr Vladimirovich PhD in Law Senior Lecturer at the Department of Criminal Procedure of Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation  620057, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66 a_v_spirin@bk.ru Other publications by this author

Можно считать общепризнанным, что правоохранительная деятельность специально созданных государственных органов является формой осуществления одной из важнейших внутренних функций государства – функции охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка^{[1, с. 402]}.

Эта функция нашла отражение в сформулированных в ч. 1 ст. 2 Уголовного кодекса Российской Федерации и ст. 6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ), соответственно, задачах уголовного законодательства и назначении уголовного судопроизводства.

Не вызывает сомнений, что для успеха правоохранительной деятельности крайне важно правильно разрешить задачи стадии возбуждения уголовного дела, в том числе по вынесению законного и обоснованного решения о возбуждении уголовного дела. При этом малейшее промедление с началом предварительного расследования затрудняет выяснение обстоятельств совершенного деяния, собирание доказательств, создает возможность продолжения преступной деятельности, и, в конечном итоге, подрывает доверие граждан к правоохранительным органам государства.

Традиционно одной из гарантий охраны прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве в целом, и на стадии возбуждения уголовного дела в частности, выступал прокурорский надзор. Недаром в качестве одной из задач прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно–розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, статья 29 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет «соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях».

Необходимо отметить, что одним из самых эффективных и действенных полномочий, которыми располагал прокурор на этой стадии процесса до внесения изменений в УПК РФ 5 июня 2007 г. было право возбуждения уголовного дела. Так, анализ статистических данных показывает, что только в 2005 г. прокурорами в РФ было отменено 517 706 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, причем каждое четвертое – с одновременным возбуждением уголовного дела^{[2, с. 67]}.

Безусловно, состояние законности на стадии возбуждения уголовного дела с лишением прокурора права самостоятельно возбуждать уголовные дела если и изменилось, то только в худшую сторону. Об этом свидетельствуют статистические данные Генеральной прокуратуры РФ последних лет. Так, число выявленных прокурорами нарушений закона на стадии возбуждения уголовного дела исчисляется миллионами фактов и имеет четкую тенденцию к росту. Так, при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях прокуратурой Российской Федерации в 2015 г. выявлено 3 732 360 нарушений закона, что на 3,5% больше чем в 2014 г. ^[3].

Ежегодно прокуроры выявляют сотни тысяч «укрытых от учета» преступлений. В 2013 году в РФ прокурорами дополнительно поставлено на учет 158 048 ранее известных, но по разным причинам не неучтенных преступлений. Прокуроры всех регионов России отменили 2 518 565 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных следователями, дознавателями и органами дознания. В 2014 году прокурорами на учет поставлено 155 048 «укрытых» преступлений ^{[4, с. 3,4]}.

Между тем, проблема состоит в том, что прокурор лишен права самостоятельно и оперативно устранить эти грубые нарушения путем вынесения постановления о возбуждении уголовного дела, а вынужден использовать довольно «неповоротливые» конструкции, предусмотренные в п. 2 ч. 2 ст. 37, п. 4 ч. 1 ст. 140, ч. 6 ст. 148 УПК РФ.

Генеральный прокурор РФ Ю. Я. Чайка в докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2013 г. не только привел статистические данные, характеризующие состояние законности в стадии возбуждения уголовного дела, но и проиллюстрировал создавшееся положение яркими примерами.

Так, в Ставропольском крае прокурор вынужден был 5 раз отменять незаконные постановления следователя по факту безвестного исчезновения человека, пока добился возбуждения уголовного дела об убийстве (в настоящее время виновный осужден) ^[5].

Аналогичные примеры грубейшего нарушения требований УПК РФ при рассмотрении и разрешении сообщений об особо тяжких преступлениях против личности приводит в диссертационном исследовании прокурор Чеченской Республики Ш. М. Абдул–Кадыров. Уголовные дела по фактам совершения преступлений, признаки которых очевидны, следователи возбуждают лишь по истечении длительного времени (40 суток с момента совершения, восемь месяцев). Очевидно, что такая «оперативность» влечет утрату доказательств, а следовательно, перспективы раскрытия этих преступлений ^{[4, с. 65–66]}.

Таким образом, следует констатировать наличие острой проблемы, для решения которой необходимо возвращение прокурору права самостоятельного возбуждения уголовного дела.

Большинство исследователей и практических работников считает лишение прокурора сугубо надзорных полномочий по возбуждению уголовного дела, системной ошибкой, идущей вразрез с положениями международных правовых актов, и апробированной многолетним опытом российской и мировой законодательной и правоприменительной практикой ^{[6, с. 66],[7, с. 3–8]}.

Действительно, в РекомендацияхКомитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. N R (2000) 19 «Комитет министров – государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», в частности, указано, что во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования (играют основную роль при инициировании или продолжении уголовного преследования ) ^{[8, с. 56–92]}.

Один из ведущих российских ученых правоведов XIX века Д. Г. Тальберг писал: «Сущность обязанностей прокуратуры, по словам составителей Судебных Уставов, заключается в охранении силы закона, обнаружении всяких нарушений законного порядка и требовании распоряжений по восстановлении оного. Отсюда – охранение закона, по мысли законодателя, составляет основную, исторически выработанную задачу прокуратуры, преобладающую во всех ее действиях … повсюду прокурор является, прежде всего, блюстителем закона и общественных интересов» ^{[9, с. 11]}. Именно поэтому статья 297 Устава уголовного судопроизводства предоставляла прокурорам и их товарищам право возбуждать уголовные дела и требовать «начала следствия». Не был лишен прокурор этого права и в советский период истории России.

Реализация прокурором функции уголовного преследования (ч. ч. 1 и 2 ст. 21, ст. 37 УПК РФ) также предполагает необходимость самостоятельно принимать решение о начале уголовного преследования.

Норма, содержащаяся в п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ, безусловно, не является равноценной заменой праву прокурора возбудить уголовное дело по факту выявленного им нарушения закона, на что обращают внимание А. Б. Соловьев и В. А. Лазарева. Постановление, речь о котором идет в упомянутой норме, по своей правовой сути нельзя назвать постановлением. Это «сопроводительное письмо либо еще что-то, но не постановление» ^{[10, с. 10-16],[11, с. 3]}. Здесь уместно отметить, что теория прокурорского надзора разработала ряд требований, которым должны отвечать полномочия прокурора. Среди этих требований – действенность и эффективность властных полномочий прокурора ^{[12, с. 95]}. Думается, что это требование должно быть вполне применимо и к полномочиям прокурора по надзору за исполнением процессуального законодательства в стадии возбуждения уголовного дела.

В то же время единства мнений по поводу того, должно ли быть возвращено прокурору право возбудить любое уголовное дело, не достигнуто.

Часть авторов считает, что прокурору необходимо возвратить полномочие возбудить уголовное дело при отмене незаконного и необоснованного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Так, В. Ф. Крюков полагает, что действующая редакция ч. 6 ст. 148 УПК РФ не решает главную задачу – восстановление законности, что свидетельствует о непоследовательности законодателя. Поэтому В. Ф. Крюков предлагает внести изменения в ч. 6 ст. 148 УПК РФ, предоставив прокурору право, отменив незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, возбудить уголовное дело и направить его для организации производства расследования ^{[13, с. 250]}.

С. П. Зайцев, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, убедительно, на основе статистики неоднократных необоснованных отказов в возбуждении уголовного дела следователями Следственного комитета Российской Федерации по сообщениям о преступлениях, связанных с применением к гражданам насилия должностными лицами правоохранительных органов, доказывает: только предоставление прокурору права своим постановлением не просто отменить незаконное постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, но и возбудить уголовное дело станет серьезной гарантией соблюдения прав потерпевших на судебную защиту и доступ к правосудию, а также пресечения фактов превышения полномочий ^{[14, с. 3–5]}.

На нарушение прав пострадавших от преступлений обращает внимание и В. А. Лазарева: «Удобным способом показать видимость работы является проведение проверок оснований для возбуждения уголовного дела, в том числе после неоднократной отмены незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела по жалобам самих потерпевших» ^{[15, с. 86]}.

«Возведенная малообоснованная новая процессуальная конструкция» – ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ – сводит правовое положение прокурора до уровня обычного заявителя, – считают А. Б. Соловьев, М. Е. Токарева, В. М. Быков. Выход из этого положения данным авторам видится в предоставлении прокурору права самому принимать решения о возбуждении уголовного дела при отмене незаконного решения об отказе в возбуждении уголовного дела ^{[16, с. 101],[17, с. 1327]}.

Другая группа авторов полагает, что необходимо предоставить прокурору право возбуждать уголовное дело не только в случае отмены им постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, но также, если признаки преступления были выявлены прокурором при осуществлении надзорной деятельности ^{[18, с. 23],[19, с. 3–9]}.

В полном объеме вернуть полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела считают необходимым И. А. Попов ^{[20, с. 22]}, В. Б. Ястребов ^{[21, с. 77–82],[22, с. 11,12]}, Э. Р. Исламова ^{[23, с. 105–112]}.

Ш. М. Абдул– Кадырову, Т. Л. Оксюку предоставляется необходимым возвратить прокурору весь комплекс полномочий по приему и разрешению сообщений о преступлениях с принятием мотивированных решений о возбуждении уголовного дела и направлении его для производства предварительного расследования, об отказе в этом или передаче сообщения по подследственности ^{[24, с. 12],[19]}.

Такая позиция встречает принципиальные возражения, поскольку не отвечает идее разделения несовместимых уголовно-процессуальных функций надзора и расследования ^{[25, с. 8–11]}.

Надзорной природе полномочий прокурора, безусловно, отвечало бы наделение его правом возбуждения уголовного дела при отмене незаконного и необоснованного постановления органа дознания, дознавателя, следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Кроме того, в случае выявления по результатам проверки исполнения требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) достаточных данных, указывающих на признаки преступления, прокурор должен иметь право возбудить уголовное дело и поручить по нему производство расследования.

Полагаем, что соответствующие изменения необходимо внести в ст. 37 УПК РФ и в ч. 6 ст. 148 УПК РФ. В статье 37 УПК РФ должно быть закреплено право прокурора «проверять исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; при установлении оснований, предусмотренных статьей 140 настоящего Кодекса, возбуждать уголовное дело и направлять его для производства предварительного следствия или дознания». В части шестой статьи 148 УПК РФ необходимо предусмотреть, что «признав постановление руководителя следственного органа, следователя, органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы руководителю следственного органа или начальнику органа дознания для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения».

Такое решение обозначенной в статье проблемы позволит придать надзорным полномочиям прокурора в стадии возбуждения уголовного дела недостающие им в настоящее время действенность и эффективность. Прокурор сможет не просто ставить вопрос об устранении нарушений закона, а самостоятельно их устранять, возбуждая уголовное дело, тем самым, оперативно и эффективно защищая права пострадавших от преступлений граждан.